De 'beschermde binnenstad'

Een strategische visie op de binnenstad

In februari 2001 vindt er in het stadhuis een openbare discussie plaats aan de hand van vier scenario's voor de Amsterdamse binnenstad, een extreme uitvergroting van bepaalde trends en ontwikkelingen in de binnenstad: de 'exclusieve', de 'recreatieve', de 'huiselijke' en de 'zakelijke binnenstad'. (1)

De scenario-discussie, waarvoor wethouder Grondel verantwoordelijk is, is de eerste discussie over de toekomst van de binnenstad sinds de evaluatie van het Beleidsplan Binnenstad 1993 in 1998. Een discussie over de toekomst van de binnenstad is zeker nodig, maar het is de vraag of het moet gebeuren aan de hand van de vier extreme scenario's. Dat leidt tot polarisatie en speelt belangengroepen tegen elkaar uit. Heeft het niet meer zin om aan de hand van het beleidsplan 1993 te bezien of de uitgangspunten moeten worden bijgesteld, bijvoorbeeld naar aanleiding van de toekenning van de status van beschermd stadsgezicht? Deze toekenning is het belangrijkste feit sinds het beleidsplan 1993.

Het betekent dat het gemeentebestuur de plicht heeft te bezien welke ontwikkelingen kansen of bedreigingen voor dat beschermd stadsgezicht bieden. De scenario-discussie faalt hierin omdat voorbij gegaan wordt aan de werkelijke keuze die moet worden gemaakt: het waarborgen van de historische kwaliteiten van de binnenstad of versterking van de centrumfunctie ten koste van die kwaliteiten. Een gemeentebestuur dat de stedenbouwkundige structuur en de historische bebouwing en sfeer van de binnenstad in stand wil houden, zal bekijken welke functies in de binnenstad gehandhaafd kunnen blijven en welke elders in Amsterdam worden ondergebracht. Het uitgangspunt van een discussie over de toekomst van de binnenstad zou moeten zijn: op welke wijze kan een bepaalde mate van functiemenging in stand blijven, een combinatie van kleinschalige functies, waartoe de historische stad het beste is toegerust.

Ons scenario is de 'beschermde binnenstad'. In dat scenario geven de waardevolle stedenbouwkundige structuur en het overwegend waardevolle historische gevelbeeld de grenzen aan en bepalen ook de richting van de toelaatbare en wenselijke functionele veranderingen. Behoud en herstel staat voorop. Daar waar de historische structuur en bebouwing is verdwenen, vindt in de sfeer en stijl van de stad passende nieuwbouw plaats. Soms worden reconstructies niet geschuwd. Ter voorkoming van goedkoop massatoerisme worden enkele drempels opgeworpen. Als gevolg van een dergelijk op de historische stad toegesneden beleid is er alle ruimte voor wonen en werken, wat het laatste betreft voor zover dat inpasbaar is en er geen grootschalige ingrepen voor nodig zijn. Het bewonersbelang weegt dan ook zwaarder dan het belang van de commerciële exploitatie van de binnenstad. De vele woonhuismonumenten blijken bijzonder goed geschikt te zijn voor de combinatie wonen/werken, in de 'nieuwe economie' van de 21ste eeuw.
Het scenario van de 'beschermde binnenstad' is de volgende logische stap in het denken over de binnenstad. Het betekent een keuze voor hen die in de binnenstad wonen en werken; zij vormen het economisch draagvlak voor de instandhouding van ons unieke erfgoed.

Nota Binnenstad 1955

Het denken over de binnenstad heeft een lange ontwikkeling achter de rug. De eerste binnenstadsnota, de Nota- Binnenstad van 1955 (2) stelde dat de binnenstad zich, ondanks zijn monumentale waarde, ingrijpend moet aanpassen aan de moderne tijd. Voor het in stand houden van de centrumfunctie was het nodig krachtige maatregelen te nemen zoals verkeersdoorbraken en buurtsaneringen. Voorbeelden daarvan zijn de "wederopbouwplannen" 1953 waarin niet alleen de Jordaan, de Nieuwmarktbuurt en andere buurten worden weggesaneerd maar tevens bestaande radialen worden verbreed en doorbraken plaatsvinden voor nieuwe radialen. Als dit programma volledig was uitgevoerd, zou de historische binnenstad zijn uiteengevallen in enkele onsamenhangende stukken. Er zijn enkele delen van uitgevoerd: de Wibautas laat zien wat de bedoeling was. In een commentaar op de Nota-Binnenstad van 1955 schreven de Bond Heemschut, KOG, het Genootschap Amstelodamum en de Vereniging Hendrick de Keyser dat een integraal herstelplan voor de historische aanleg en bebouwing nodig was. Na restauratie zou de binnenstad aantrekkelijke woonruimte opleveren. De expansie van de cityvorming zou buiten de Singelgracht moeten worden gezocht.
De overheid was daar nog niet aan toe (de Zuidas bestond nog niet) en wilde van de binnenstad een city maken. Maatregelen als buurtsanering en verkeersdoorbraken waren daartoe de aangewezen weg. Het is het particulier initiatief geweest, samen met het in 1953 opgerichte Bureau Monumentenzorg (in de beginjaren een club van rebellen), dat de binnenstad heeft hersteld. Na de oprichting van Stadsherstel in 1956 en diverse in het Aalsmeerder Veerhuis gevestigde restaurerende instellingen in de periode 1960/80 werden vele woonhuismonumenten gerestaureerd, waardoor het beeld van een stad in stutten ingrijpend werd weggewist. Het voorbeeld van de restaurerende instellingen werd spoedig overgenomen door particuliere eigenaren en projectontwikkelaars, waardoor het langzaam maar zeker in trek raakte om in de binnenstad te wonen. De overheid heeft aanvankelijk aan die ontwikkeling nauwelijks bijgedragen en interpreteerde de restauratieactiviteit als tegenstand. Dat is een traditie die teruggaat op de machtige Van Eesteren van Publieke Werken in wiens visie de oude stad oneconomisch en inefficiënt was en vervangen kon worden door een moderne city. In zo'n visie past de restauratie van woonhuismonumenten in het geheel niet. Pas in de slotfase, rond het omslagjaar 1975, ging het roer om en legde de overheid zich toe op het realiseren van sociale woningbouw met het behoud van de binnenstadswijken als uitgangspunt ('bouwen voor de buurt').

Beleidsplan Binnenstad 1993

Het Beleidsplan Binnenstad van 1993 was de eerste binnenstadsnota sinds de Nota-Binnenstad van 1955. (3) De binnenstad in 1993 was ingrijpend veranderd sinds 1955, maar niet op de wijze die de gemeente in 1955 voor ogen had. Het historisch stadsbeeld was dankzij de particuliere restauratieactiviteit in belangrijke mate hersteld, terwijl niet de werk- maar de woonfunctie de overhand heeft gekregen. Maar ook de andere functies bleven bestaan. Immers, in zo'n mooie opgeknapte binnenstad wil iedereen wonen, werken en recreëren. Voor dat alles bleek in de binnenstad geen plaats te zijn. Er moesten keuzes worden gemaakt. De Nota-Binnenstad van 1955 was volkomen achterhaald en het was nodig een nieuw beleidsplan op te stellen. Hoe moest de binnenstad er in 2010 uitzien? Het Beleidsplan Binnenstad 1993 formuleerde vier hoofddoelstellingen: het versterken van de centrumfunctie en het behoud van de functiemenging, het behoud van de kwaliteit van het historisch stadsbeeld, het verbeteren van de veiligheid en leefbaarheid en het verbeteren van de bereikbaarheid. Daarmee is tevens het probleem van het beleidsplan beschreven, want deze vier doelstellingen zijn gedeeltelijk tegenstrijdig. Versterking van de centrumfunctie en bereikbaarheid betekent schade aan het historisch stadsbeeld.
De keuze waar het werkelijk om gaat, namelijk óf het waarborgen van de historische kwaliteit óf versterking van de centrumfunctie ten koste van de historische kwaliteit, wordt gemaskeerd door een optelsom van knelpunten en mogelijkheden tot verbetering. Het wordt als een probleem ervaren dat de woonfunctie te ver is doorgeschoten. Daardoor komen de centrumfuncties in het gedrang. Voor zover er beleid is ten aanzien van het wonen gaat het om het in stand houden van de sociale kernvoorraad (men constateert dat de binnenstad te duur wordt voor bepaalde bevolkingsgroepen) en het bevorderen van het wonen boven winkels (waar sprake is van grote leegstand). In tegenstelling tot de Nota-Binnenstad 1955 speelde niet cityvorming en buurtsanering de hoofdrol (dat was niet langer relevant) maar het behoud van de (menging van) centrumfuncties van de binnenstad. De beleidsnota maakt dan dezelfde fout als in de nota van 1955, namelijk dat de oude stad alleen in leven kan blijven door haar geleidelijk te vervangen door iets anders, een veranderingsproces dat nodig is om de centrumfuncties te kunnen behouden. Opvallend was bijvoorbeeld het loslaten van de tot dan gebruikelijke maximum-bouwhoogte van 18 meter, terwijl voor gebouwen boven de 30 meter een Hoogbouw Effect Rapportage verplicht wordt gesteld. Immers, de binnenstad mag vooral geen Efteling of Venetië worden. Zo zijn grote kantoren van belang "omdat die kleinere bedrijven aantrekken". (4) De functiemenging wordt dan ook vooral geïnterpreteerd als een concentratie van verschillende centrumfuncties zoals kantoren, cultuur, onderwijs en winkels. De binnenstad wordt daartoe opgesplitst in deelgebieden die elk een andere aanpak vergen, omdat steeds een andere functie de meest dominante is. Stedenbouwkundig en architectonisch vormt de binnenstad echter een geheel, hetgeen ook werd erkend door de toekenning van de status van beschermd stadsgezicht in 1999. Conclusie is dat ook in de beleidsnota van 1993 het behoud van het historisch stadsbeeld met de mond wordt beleden.

De vier scenario's van het gemeentebestuur

In december 1999 heeft het College van B en W ingestemd met een werkwijze om te komen tot een 'strategische visie' op de binnenstad. In februari 2001 vindt een openbare discussie plaats aan de hand van vier scenario's:

• De exclusieve binnenstad: De binnenstad wordt steeds meer een woon- en werkplek voor diegenen die het zich kunnen veroorloven: de zeer rijken. Dure kantoren en appartementen voor expats bepalen het beeld. De openbare ruimte is opgeschoond, ook van de overlast van junks. Er komen steeds meer exclusieve winkels. De overheid zorgt ervoor dat op bepaalde plaatsen het werken in plaats van het wonen wordt gestimuleerd en dat wordt vanzelf exclusief werken.
• De recreatieve binnenstad: De binnenstad als pretpark, waarin het historische stadsbeeld het decor vormt voor evenementen en koopzondagen en vele vormen van pret en vermaak. Er wordt veel geld verdiend aan de bezoekers. De overheid houdt de openbare ruimte schoon en zorgt ervoor dat deze in inrichting aansluit bij het historisch stadsbeeld. De bewoners van de binnenstad nemen de drukte voor lief en ze hebben zich ook neergelegd bij het autovrij zijn van de binnenstad (het openbaar vervoer in de binnenstad is gratis).
• De huiselijke binnenstad: De binnenstad wordt een woongebied waarin nauwelijks nog ruimte is voor bedrijven. Het werken wordt gekoppeld aan het huiselijk leven, in de ICT-sfeer en de persoonlijke dienstverlening. De openbare ruimte is als een huiskamer ingericht waardoor kinderen op straat kunnen spelen en de leefbaarheid optimaal is. De binnenstad is vrijwel autovrij. De overheid bevordert een veelzijdige bevolkingssamenstelling, bijvoorbeeld door het wonen boven winkels te bevorderen en door aankoop van panden en strenge toewijzingseisen, en investeert veel in groen en veiligheid.
• De zakelijke binnenstad: De binnenstad verzakelijkt doordat zij steeds meer een anonieme omgeving biedt, waarin vooral gewerkt wordt. Er wordt veel geïnvesteerd in de binnenstad, niet door de overheid maar door binnen- en buitenlandse bedrijven, met name IT- en mediabedrijven. De overheid investeert vooral in law en order. De bewoners van de binnenstad zijn nauwelijks geïnteresseerd in elkaar (individualisering) of in hun directe leefomgeving (onverschilligheid). Persoonlijke dienstverlening heeft een grote vlucht genomen.

De scenario-discussie moet resulteren in een nieuwe binnenstadsnota met als uitgangspunt een visie op de binnenstad in 2020. Het merkwaardige is dat de indruk wordt gewekt alsof er nog helemaal geen binnenstadsbeleid is en de gemeente geen mening heeft over de toekomst van de binnenstad. Dat is natuurlijk niet waar. De uitgangspunten van de in 1998 geëvalueerde binnenstadsnota van 1993 zijn nog steeds van kracht, aangezien er geen raadsbesluit is dat ze heeft opgeschort. Een discussie over de toekomst van de binnenstad is nodig, maar het is de vraag of het moet gebeuren aan de hand van de vier hierboven beschreven scenario's. Zal een extreme uitvergroting van trends niet tot polarisatie in het denken over de binnenstad bij de diverse belangengroepen leiden en worden deze groeperingen niet op die manier tegen elkaar uitgespeeld? Zo lijkt de 'exclusieve binnenstad' vooral te zijn ingegeven door een achterhaald klassenstrijd-idee, dat nu juist op de binnenstad van de 21ste eeuw niet van toepassing is. De arbeidsmarkt is veranderd en de woningvoorraad in de binnenstad sluit daar onvoldoende op aan.

De beschermde binnenstad

De scenario-discussie gaat vrijwel voorbij aan het belangrijkste feit sinds het Beleidsplan Binnenstad 1993: de toekenning van de status van beschermd stadsgezicht in het kader van de Monumentenwet. Dit feit betekent dat een herziening van de uitgangspunten van 1993 nodig is. Welke functies kunnen in de binnenstad gehandhaafd blijven en welke worden elders in Amsterdam ondergebracht, indien we de stedenbouwkundige structuur en de historische bebouwing van de binnenstad in stand willen houden? Het uitgangspunt van een discussie over de toekomst van de binnenstad zou moeten zijn: op welke wijze kan een bepaalde mate van functiemenging in stand blijven, niet in de zin van een combinatie van grootschalige centrumfuncties, maar een combinatie van kleinschalige centrumfuncties: woon-, werk-, cultuur- en vermaaksfuncties, waartoe de historische stad het beste is toegerust.

Het bijzondere van de historische binnenstad van Amsterdam en haar bebouwing is dat zij een merkwaardige elasticiteit heeft bij het opvangen van functieveranderingen. Dit in tegenstelling tot moderne gebouwen die na functieverlies al snel tegen de vlakte gaan. Het belangrijkste voorbeeld daarvan is de omzetting van grachtenpanden van kantoren naar appartementen. In een volgende ontwikkeling zal het wonen worden gecombineerd met thuiswerken. De historische stad bestaat uit woonhuismonumenten die van oudsher geschikt zijn voor het combineren van wonen en werken zoals dat in de zeventiende eeuw gebeurde. In de huidige ICT-revolutie komt een einde aan de vuile arbeid van de grote industrie en wordt het werken weer schoon en kleinschalig. Daardoor zal de behoefte ontstaan om het werken te combineren met het wonen, zoals dat ook in de zeventiende eeuw het geval was. De historische binnenstad van Amsterdam, bestaande uit woonhuismonumenten met een werkverdieping aan de straat is daarvoor bijzonder goed toegerust. Het 'voorhuis' is van oudsher een overgangsgebied tussen straat en huis. In een historische stad als Amsterdam zijn de huizen naar de straat gericht. Dit in tegenstelling tot een autostad als Los Angeles waar de huizen juist van de straat zijn afgekeerd en ook het sociale leven zich niet meer op straat afspeelt. De Europese historische stad is een compacte stad op menselijke schaal, een ontmoetingsplaats, waar creatieve mensen op goede ideeën komen.

De overheid kan deze ontwikkeling bevorderen door de veiligheid en leefbaarheid van een autoluwe binnenstad te vergroten. Voor werken is alleen plaats in zo'n binnenstad wanneer dat in het stedenbouwkundig weefsel kan worden opgenomen (bijvoorbeeld dienstverlening, waaronder winkels en persoonlijke dienstverlening, en kleine ICT-bedrijven), voor recreëren wanneer dat in relatie staat tot het historisch karakter van de binnenstad (bijvoorbeeld cultuur- en verblijfstoerisme). Het gaat dus om het zoeken naar een evenwichtige menging van functies met het behoud van het historisch karakter van de binnenstad als uitgangspunt. Die functies mogen elkaar niet hinderen, maar moeten elkaar aanvullen. Dat betekent een voorzichtige sturing in een proces dat voortdurend nieuwe aanpassing vergt van de historische binnenstad. De recente ontwikkeling waarin kantoren in grachtenpanden zijn omgezet naar appartementen mag in geen geval worden teruggedraaid door maatregelen die erop gericht zijn om meer kantoorruimte te realiseren. (5) Want het is het herstel van de woonfunctie die de belangrijkste garantie biedt dat de historische bebouwing in stand blijft, niet als een decor voor commerciële exploitatie, maar als een levende historische stad. De woonfunctie werpt een dam op tegen de pretparkisering van de binnenstad. Met zo'n beleid worden de sterke kanten van de binnenstad uitgebuit en kan de binnenstad een levende historische stad blijven.

Een toekomstvisie die uitgaat van de historische stad is niet herkenbaar in de scenario-discussie. De vier cases zijn te extreem. Het zijn theoretische modellen waarin één bepaalde trend de overhand krijgt. Bovendien gaan de scenario's geheel voorbij aan het belangrijkste probleem: op welke wijze kan de levende historische stad in stand blijven? Ons inziens is de 'beschermde binnenstad' de volgende logische stap in het denken over de binnenstad, in het verlengde van de jarenlange ontwikkeling die uiteindelijk in 1999 heeft geleid tot het beschermd stadsgezicht. Dat is een scenario waarin het behoud van de levende historische stad als uitgangspunt wordt genomen.

Hoe zou zo'n scenario eruit zien? In dat toekomstbeeld combineert de binnenstad functies die passen in het stedenbouwkundig weefsel en karakter van de historische stad. Met andere woorden: de waardevolle stedenbouwkundige structuur en het overwegend waardevolle historische gevelbeeld geven de grenzen aan en bepalen ook de richting van de toelaatbare en wenselijke functionele veranderingen. Behoud en herstel staan voorop. Dit betekent niet dat de binnenstad bevroren wordt: de openbare ruimte wordt opgeschoond en verbeterd. Dat geldt ook voor het water. Ook wordt water teruggebracht waar dat is verdwenen, bijvoorbeeld in de Jordaan. Parkeerplaatsen worden op straat opgeheven en er verschijnt een gordel van parkeergarages rondom de binnenstad met goed aanvullend openbaar vervoer binnen die gordel, zowel te land als te water (waterbussen en -taxi's). Daar waar de historische structuur en bebouwing is verdwenen, vindt in de sfeer en stijl van de stad passende nieuwbouw plaats. Reconstructies worden niet geschuwd als die het stadsbeeld in kwaliteit kunnen verbeteren. Ter voorkoming van goedkoop massatoerisme worden enkele belangrijke drempels opgeworpen. Te denken valt aan het verhogen van de toeristenbelasting. Bezoekers moeten toegang betalen om de binnenstad met de auto binnen te rijden (in Londen gaat daarmee al geëxperimenteerd worden). Niet alle evenementen worden in de binnenstad nog geduld: evenementen moeten iets toevoegen aan de beleving en sfeer van de historische binnenstad.

Als gevolg van een dergelijk op de historische stad toegesneden beleid is er alle ruimte voor wonen en werken, voor zover dat inpasbaar is en er geen grootschalige ingrepen voor nodig zijn. Het bewonersbelang weegt zwaarder dan het belang van de commerciële exploitatie van de binnenstad. Dat belang blijkt goed samen te gaan met dat van de monumenten zelf. De vele woonhuismonumenten blijken bijzonder geschikt te zijn voor de combinatie wonen/werken, in de nieuwe economie van de 21ste eeuw.

Een dergelijke toekomstvisie betekent niet dat we van de binnenstad een openluchtmuseum willen maken. Zoals gezegd staat niet de commerciële exploitatie van de binnenstad, maar een combinatie van wonen en werken voorop. Toch staat het behoud van het historisch karakter voorop. Het aantrekkelijke van de binnenstad is immers haar historisch karakter. De binnenstad behoort tot de belangrijkste historische stadskernen van de wereld. Dat karakter werkt als een magneet op mensen die in de binnenstad willen wonen en werken. Het schrikbeeld van Venetië wordt dan ook vooral gebruikt door hen die de binnenstad willen vervangen door iets totaal anders, middels een voortdurend proces van slopen en vernieuwen waar vooral de bankrekening van de pleitbezorgers baat bij heeft. Hun speelruimte is door de veranderende mentaliteit ten aanzien van de historische binnenstad in de richting van behoud en herstel inmiddels drastisch gereduceerd. Een ander gevaar ligt meteen op de loer: de binnenstad wordt een pretpark. Wat zal de binnenstad in 2020 zijn: een pretpark of een levende historische stad? In een pretpark vormen de gevels het historisch decor voor goedkoop commercieel vermaak, worden bewoners alleen geduld zolang ze niet klagen over de overlast van toerisme en evenementen en is sprake van roofbouw op de historische stad: bewoners, die willen investeren in het instandhouden van de vele woonhuismonumenten zijn er niet meer, waardoor verval voortdurend op de loer ligt. In een levende historische stad daarentegen wordt geen keuze gemaakt voor het commercieel belang van bedrijven die aan de binnenstad willen verdienen, maar komt het belang van de mensen die in de binnenstad wonen en werken op de eerste plaats, ook al is er zeker plaats voor toerisme en evenementen in zo'n binnenstad. Zij die wonen en werken in de binnenstad vormen het economisch draagvlak voor de instandhouding van ons unieke erfgoed, een essentiële voorwaarde voor de "beschermde stad".

Walther Schoonenberg
voorzitter van de Vereniging Vrienden van de Amsterdamse Binnenstad

Amsterdam, 18 januari 2001

Voetnoten:
(1) Het officiële document is: Rapportage fase 2, "Strategische visie Amsterdamse Binnenstad", Vier scenario's voor de Amsterdamse Binnenstad, Dienst Binnenstad, november 2000. Hierop is gebaseerd een populair werkje: Goedemorgen! Denk mee over de toekomst van de Amsterdamse Binnenstad, Dienst Binnenstad, december 2000.
(2) Zie: Heemschut, uitgave van de Bond Heemschut, augustus 1955. Hierin werd de gehele Nota-Binnenstad 1955 gepubliceerd met aanvullend een commentaar van een aantal organisaties waaronder de Bond Heemschut.
(3) Zie: Raadsadres van de VVAB, Commentaar op het concept-beleidsplan binnenstad, 7 juni 1993, gepubliceerd in Binnenstad 142 (oktober 1993), p. 74. Zie verder: Evaluatie Beleidsplan Binnenstad 1993, vastgesteld door de Gemeenteraad op 18 februari 1998, Dienst Binnenstad, februari 1998.
(4) Zie p. 18 in de Evaluatie Beleidsplan Binnenstad 1993.
(5) Zie p. 22 in de Evaluatie Beleidsplan Binnenstad 1993.

(WS, 18/1/2001)