De nieuwe Omgevingswet komt er aan

Als het wetgevingsproces volgens de planning verloopt, wordt in 2019 de nieuwe Omgevingswet van kracht. De Invoeringswet daarvan was onlangs al in de Tweede Kamer. Het ambitieuze doel van de Omgevingswet is om de nu sterk versnipperde regelgeving en het beleid op het gebied van de fysieke ruimtelijke leefomgeving op te laten gaan in één nieuw wettelijk stelsel. Deze mammoetoperatie moet ervoor zorgen dat burgers en bedrijven sneller en beter wegwijs kunnen worden in deze taaie kost van spelregels voor de invulling van hun leefomgeving. In het nieuwe geheel gaat ook het bestaande beleid en de regelgeving op het gebied van monumenten op. Hoewel de operatie vooral een stroomlijning van het bestaande woud van wet- en regelgeving tot doel heeft, verandert er ook inhoudelijk zeker het een en ander. Voor het behoud van monumenten belooft de operatie per saldo een kleine plus op te leveren.

Dit artikel blikt, vanuit dat perspectief, vooruit op de wijzigingen die de nieuwe Omgevingswet en de daarbij behorende Besluiten ons gaan brengen – voor zover nu bekend. In totaal gaan in de nieuwe Omgevingswet 26 bestaande wetten in hun geheel en delen van nog een groter aantal andere op. Voor de voorheen bijna vijfduizend wetsartikelen komen er 350 in de plaats. Maar liefst 120 Ministeriële Regelingen gaan zo terug naar één regeling, en vier nieuwe Algemene Maatregelen van Bestuur gaan de huidige 60 vervangen. De bestaande bestemmingsplannen en beheerverordeningen op lokaal niveau worden teruggebracht tot zo'n 400 omgevingsplannen. Alle decentrale regels uit bestemmingsplan en verordeningen, met bijbehorende vergunningstelsels, beleidsstukken en dergelijke, gaan op in de nieuwe omgevingsplannen. In die nieuwe omgevingsplannen komen ook de bestaande ruimtelijke beleidsstukken en de omgevingsvisies samen, inclusief het vroegere bestemmingsplan. Deze gigantische opschonings- en concentratieoperatie moet burgers en bedrijven, volgens het 'one-stop shop'-principe, in staat stellen de spelregels die voor een omgeving gelden, vanaf een plaats te overzien. In het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) komt alles samen in één, via het internet toegankelijk, digitaal loket.

Molen de Otter onder de huidige wet- en regelgeving is onvoldoende af te dwingen dat rekening wordt gehouden met de omgeving (foto: Gert Eijkelboom)

Kaderwet met uitvoeringsbesluiten

De nieuwe Omgevingswet is een zogenaamde raamwet of kaderwet. Dat houdt in dat de Omgevingswet alleen de hoofdzaken regelt en de algemene lijn uitzet. De nadere invulling met concrete normen en regels van de Omgevingswet vindt plaats in de genoemde vier nieuwe Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB). AMvB's zijn Koninklijke Besluiten van de regering en worden, anders dan een wet, in principe zonder betrokkenheid van de Eerste en Tweede Kamer van de Staten-Generaal vastgesteld en kunnen daardoor sneller aan zich wijzigende omstandigheden worden aangepast. De Besluiten die bij de Omgevingswet horen, regelen ook de ruimte die de individuele gemeenten hebben voor afwegingen en beslissingen in de nieuwe situatie. Het werkgebied van de vier Besluiten komt er als volgt uit te zien.
Het Omgevingsbesluit regelt de procedures voor het opstellen en onderhouden van de omgevingsplannen, het verlenen van omgevingsvergunningen en de verdeling van het 'bevoegd gezag' tussen rijken lagere overheden. In de meeste gevallen zullen voor interventies in de leefomgeving niet langer aparte vergunningen vooraf zijn vereist, doordat de algemene regels aangeven wat wel en niet de bedoeling is. Voor een aantal gevallen zullen nog steeds vergunningen aangevraagd moeten worden, bijvoorbeeld bij ingrepen in de omgeving met onomkeerbare gevolgen, zoals het slopen van een monument. Het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat de inhoudelijke normen voor de omgevingsplannen, verordeningen of projectbesluiten, zoals die voor het behoud van cultureel erfgoed. Ten slotte komen er een Besluit activiteiten leefomgeving (meer hierover in de volgende paragraaf) en een Besluit bouwwerken leefomgeving. Dit laatstgenoemde besluit vervangt het huidige Bouwbesluit en stelt technische bouweisen op het gebied van onder meer veiligheid, gezondheid en duurzaamheid. Minister Schultz van Haegen bevestigde dat voorschriften die zijn verbonden aan een omgevingsvergunning voor het wijzigen van een monument boven de technische eisen uit de algemene rijksregels voor het vernieuwen, veranderen of vergroten van een bestaand bouwwerk zullen gaan.

Rijksmonumenten in de Omgevingswet

De Omgevingswet introduceert het begrip 'rijksmonumentenactiviteit' en bepaalt dat voor interventies (bouwactiviteiten en aanpassingen) die betrekking hebben op (rijks)monumenten regels gelden voor het verlenen of weigeren van een daarvoor noodzakelijke omgevingsvergunning. Deze regels zijn te vinden in de hiervoor genoemde Besluiten, of eventuele andere Koninklijke Besluiten.
Op het vlak van de monumentenzorg wekken de meeste regels in de nieuwe opzet een vertrouwde indruk. Ten opzichte van de huidige situatie genieten monumentale waarden na de operatie op zijn minst dezelfde mate van bescherming. De Omgevingswet geeft aan dat de nadere regels in de Besluiten de 'ontsiering, beschadiging, sloop of verplaatsing' van rijksmonumenten moeten voorkomen. Verder wil de wet het gebruik en herbestemming van rijksmonumenten bevorderen. Dit laatste door te onderkennen dat hergebruik wijzigingen van monumenten met zich mee kan brengen. Die wijzigingen moeten dan wel rekening houden met de monumentale waarden.

Verdrag van Granada

De operatie bood een goede gelegenheid om het in 1995 door Nederland geratificeerde internationale Verdrag van Granada over het behoud en de zorg van het architectonische erfgoed volledig te implementeren in de nationale wet- en regelgeving. Dit verdrag uit 1985 hecht grote waarde aan de ruimtelijke samenhang van (groepen) monumenten met hun directe omgeving. Als onderdeel van de beschermende maatregelen bepaalt het verdrag dat monumentenzorg een integraal deel uit moet maken van de ruimtelijke ordening van een gebied. Het is daarom ook dat ook verplaatsing van een monument niet meer is toegestaan.
Precies dat aspect van ruimtelijke samenhang is in de bestaande nationale wet- en regelgeving onvolledig verwerkt. Zo beperkt de bescherming van een (rijks)monument zich in de huidige rechtspraktijk tot de perceelgrens van het monument. Als er ter plaatse geen andere ruimtelijke bescherming bestaat, kunnen de monumentale waarden van een monumentaal pand, park of ander object worden aangetast door ontwikkelingen, zoals sloop en nieuwbouw, die in de (directe) omgeving van het monument plaatsvinden, zonder dat daar ook maar iets tegen te doen valt.
In de nieuwe wet- en regelgeving zullen de effecten van ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving van een monument voortaan altijd een rol gaan spelen in de afwegingen. Het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat de bepaling dat de omgevingsplannen rekening moeten houden met het aanwezige cultureel erfgoed. Voor de gebiedsgerichte benadering, lees: bescherming, van dit erfgoed reikt dit Besluit een concreet toetsingskader aan: waar moet rekening mee worden gehouden bij de ontwikkeling en beoordeling van plannen met de omgeving.
De eis om ook rekening te houden met de omgeving van monumenten maakt het voor de hand liggend de monumenten op te nemen in het omgevingsplan. Dat gebeurt dan ook: het aanwijzen van gemeentelijke of provinciale monumenten zal voortaan via het omgevingsplan plaatsvinden en de bestaande gemeentelijke en provinciale monumenten krijgen daarin een plaats. De aanwijzing van rijksmonumenten blijft geschieden op grond van de Erfgoedwet. Daardoor gaan de rijksmonumenten niet op in het omgevingsplan. Wel dienen gemeenten in hun omgevingsplan rekening te houden met de omgeving van (rijks)monumenten, wat met zich meebrengt dat rijksmonumenten dus wel degelijk op de een of andere manier in het omgevingsplan verbeeld moeten worden. Daar schuilt een zekere onlogica in. Terecht adviseerde Erfgoedvereniging Heemschut daarom bij de afgelopen consultatieronde uitdrukkelijk ook de rijksmonumenten integraal in de omgevingsplannen op te nemen. Alleen dan omvatten de omgevingsplannen ook echt de complete monumentenzorg omvat. Het is nog niet duidelijk of de wetgever die voorstel overneemt.
Een ander belangrijk punt in het Verdrag van Granada vormt de eis dat burgers en andere belanghebbenden vroegtijdig worden betrokken bij de planvorming van hun leef- en werkomgeving en daardoor invloed hebben op de ontwikkeling daarvan. Deze participatie bij het opstellen, onderhouden en toepassen van de omgevingsplannen wordt nu expliciet geregeld in de Omgevingswet en Besluiten. Bij de verlening van vergunningen ontbreken duidelijke instructieregels hierover tot dusver.
Voor zover nu bekend, geldt voor de vaststelling van het omgevingsplan straks de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor een vergunning voor het afwijken van een omgevingsplan geldt waarschijnlijk de reguliere (en kortere) procedure. Voor 'erkende' belangenorganisaties, zoals de VVAB, is de mogelijkheid om zich tijdig te laten horen bij de ontwikkeling van omgevingsplannen en vergunningverlening van groot belang, al is het afwachten hoever die mogelijkheid tot het uitoefenen van invloed zich gaat strekken en hoe een en ander precies ingevuld gaat worden.

Minder vergunningen en meer handhaving

Vergunningen voor verbouwingen zullen veel minder vaak dan nu nodig zijn. Burgers en bedrijven dienen zich uiteraard aan de regels en voorschriften te houden, maar een toetsing vooraf zal in veel gevallen achterwegen kunnen blijven door heldere regels.
Het onvermijdelijke gevolg van deze verruiming van vergunningsvrije activiteiten (interventies) is dat overtredingen van de spelregels vaker pas achteraf door de autoriteiten geconstateerd zullen worden, dus als het kwaad al geschied is. Een slagvaardige en tijdige handhaving wint daardoor aan belang ('je moet er bovenop zitten'). Voor Amsterdam zal dat een serieus aandachtspunt worden, aangezien de handhaving nu al hapert door een tekort aan capaciteit als gevolg van bezuinigingen en prioriteitenstelling. In de Tweede Kamer werd al een motie ingediend voor een meldingsplicht vooraf voor vergunningsvrije interventies aan rijksmonumenten. Naar het zich laat aanzien zal de wetgever deze meldingsplicht echter niet regelen in een van de Besluiten, die een landelijke werking hebben, maar overlaten aan de individuele gemeenten.

Kwaliteitsborging

De nieuwe Wet kwaliteitsborging voor het bouwen beoogt de (bouw)technische toets op den duur te privatiseren en dus aan de markt over telaten. Dat betekent dat bij de aanvraag van een omgevingsvergunning de bouwtechnische toets straks niet meer wordt uitgevoerd door het Bouw- en Woningtoezicht van de gemeenten, maar door een daartoe gecertificeerde private partij. Bij de komst van de Omgevingswet zou de regulering van de bouwtechnische aspecten van het bouwen dan kunnen plaatsvinden via algemene regels, zoals die nu zijn vastgelegd in het Bouwbesluit 2012 en straks het Besluit bouwwerken leefomgeving. In het huidige stelsel van wet- en regelgeving is de gemeente de instantie waar een initiatiefnemer van (ver)bouwplannen, inclusief van monumenten, terecht kan voor de benodigde omgevingsvergunning. Achter het gemeentelijk loket zorgt de gemeente bij de vergunningverlening voor de vereiste afstemming tussen bouw- en brand-technische aspecten en het belang van de monumentenzorg.
In het nieuwe stelsel zal er sprake zijn van twee sporen: een privaat spoor waar het gaat om het toetsen van ver- en nieuwbouwplannen, en een publiek spoor bij interventies aan monumenten. Dit laatste omdat de bijzondere bepalingen voor beschermde monumenten gehandhaafd blijven, zoals hiervoor opgemerkt. Het blijft dus mogelijk om voor monumenten zo nodig vrijstellingen of ontheffingen te verlenen van bouwtechnische bepalingen, bijvoorbeeld op grond van 'gebleken geschiktheid' van oude constructies en funderingen. Deze aparte sporen vergroten de kans op een gebrekkige afstemming. De Federatie Ruimtelijke Kwaliteit en de Federatie Grote Monumentengemeenten riepen daarom deze zomer op om eerst ervaring op te doen met niet-beschermde gebouwen, voordat de monumenten aan de nieuwe procedures worden blootgesteld.

Zorgplicht

Het beschermd stadsgezicht van Amsterdam

De nieuwe Omgevingswet bevat een expliciete zorgplicht voor rijksmonumenten. Nu staat deze zorgplicht voorlopig nog in de Erfgoedwet: 'Degene die een rijksmonumentenactiviteit of een andere activiteit die rijksmonumenten of voorbeschermde rijksmonumenten betreft, verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die kan leiden tot het beschadigen of vernielen van rijksmonumenten of voorbeschermde rijksmonumenten is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om deze beschadiging of vernieling te voorkomen.' Straks regelt het Besluit activiteit leefomgeving deze zorgplicht.
In de praktijk bleven sancties bij overtreding van de zorgplicht voor monumenten op basis van de monumentenwet meestal uit, door onvoldoende mogelijkheden effectief in te grijpen. De gemeente Amsterdam paste daarom vaak de regels van het Bouwbesluit en de aanvullende gemeentelijke kwaliteitseisen toe om opzettelijke verwaarlozing van panden aan te pakken. Straks kan de gemeente met de nieuwe regels waarschijnlijk gemakkelijker en eerder ingrijpen als een eigenaar zijn zorgplicht verzaakt.
Moeilijker ligt het met de zorg voor Beschermde stads- en dorpsgezichten. Alle monumentenorganisaties hopen uiteraard dat de opname in een omgevingsplan ook de beschermingsmogelijkheden ten goede zal komen. Die zorgplicht voor beschermde gezichten staat echter (nog) niet expliciet beschreven in de (concept) Omgevingswet en Besluiten. Nu bieden maatregelen als bestemmingsplannen met cultuurhistorische toelichting, de inperkingen van vergunningsvrij bouwen en het welstandsbeleid de verlangde mogelijkheden tot bescherming van stads- en dorpsgezichten. In de toekomst zal de aanwijzing van een (rijks)beschermd stads- en dorpsgezicht verlopen via een zogenaamde instructiebesluit. Deze instructies geven opdracht om in het omgevingsplan te voorzien in een passende bescherming. Erfgoedorganisatie Heemschut pleit ervoor om alle gemeenten in toevoeging daarop te verplichten een cultuurhistorische waardenkaart op te stellen. Maar dan nog behouden alle gemeenten veel speelruimte voor een eigen aanpak. Bij 'cultuurluwe' gemeentebesturen kan dit gemakkelijk tot een minimalistische aanpak leiden, met alle risico's van dien voor het behoud van monumentale en cultuurhistorische waarden in hun gemeente. Het valt te vrezen dat de Omgevingswet met Besluiten daar weinig aan zal (kunnen) verbeteren.

Vooruitgang

Alles overziend vanuit het perspectief van het monumentenbehoud belooft de nieuwe Omgevingswet met de bijhorende Besluiten per saldo eerder een vooruitgang dan een achteruitgang op te leveren. Dat is in deze tijden van een terugtrekkende overheid een gelukkige vaststelling.

Gert Eijkelboom en Gerrit Vermeer

Met dank aan Frank Altenburg van de Rijksdienst Cultureel Erfgoed (RCE) voor de inhoudelijke ondersteuning bij het schrijven van dit artikel.

(Uit: Binnenstad 279, januari/februari 2017)